国研中心智囊：短期一行三会不宜撤并重组
我国金融监管框架重构的逐步推进之路
随着经济的迅速发展，我国金融领域呈现多元化、复杂化的特点，现行金融监管框架的不适应性愈发突出。尽管各方对改革的必要性达成共识，但在具体改革方案上却存在诸多争议。现有的监管架构调整不能寄希望于一蹴而就，而应结合我国实际，分阶段逐步推进。
近年来，我国金融领域发生了深刻变化。金融机构种类和业务量快速增长，金融市场规模不断扩大，这不仅意味着金融业和金融市场对经济的影响力加大，也预示着潜在金融风险加大和金融管理的难度增加。与此金融混业经营活动不断增加，跨业协同形式趋于多样化。正规金融体系之外的类金融机构也快速发展，带来日益突出的风险防范问题。
面对新形势、新变化，现行金融监管框架的不适应性愈发明显。分业监管体制与混业经营模式不相适应，导致同类业务因市场主体种类的不同而产生监管规则和标准的差异，不利于不同业务之间的协同。在金融控股集团数量不断增多的情况下，对金控集团的监管存在空白。监管规则的不一致也导致了市场的不公平，如融资租赁和保理业务的监管差异。现有金融监管架构低效、碎片化缺陷突出，存在各自为政、缺少配合的问题。
我国金融监管框架的重构应逐步推进。近期的重点是解决信息沟通不畅、监管真空问题，建立科学决策机制。未来的改革目标则是建立一个相互制衡、有机协作、分工明确、全覆盖和高效率的金融监管架构。这包括适应混业经营趋势，推进统一监管，填补监管空白；建立统一的监管标准，维护市场公平性；加强金融消费者保护，明确各部门的权力责任，确保金融市场的稳定和持续发展。
在协同配合方面，当前的体系确实存在不少问题。部门利益成为了政策协同的拦路虎，各部门自成一派，甲部门赞同的事，乙部门就可能反对。尽管2013年成立的金融监管部际联席会议在防控金融风险、解决行业共性问题上有所作为，但总体看来，其效率并不尽如人意。
这个制度虽然建立了部委间的议事协调机制，却缺乏决策权威性和明确的目标定位。联席会议办公室设在，但并非专职机构，负责具体事务的人员寥寥无几。更关键的是，这个制度缺乏业界和外部人员的参与，如专家学者、消费者和投资者代表等，难以反映现实诉求和集思广益。
这个体系也难以应对新型金融机构和类金融机构快速发展带来的风险。近年来，随着地方经济和金融的快速发展，特别是自下而上的民间金融创新日益活跃，现有的自上而下垂直式金融监管很难适应这种状况。县级及以下区域出现了严重的监管真空，风险防控手段匮乏。为了弥补中央金融监管的短板，地方实际上已经承担了一部分监管职责。
虽然地方广泛参与了地方金融监管，但它们面临着金融监管权力、能力与风险处置责任不对称的问题。地方承担的金融监管职责既缺乏法律依据，又缺乏科学规范的监管制度和标准。另一方面，地方并不拥有城商行、农信社等地方法人金融机构的监管权，导致无法及时获取有效的监管信息。权责分离和监管信息不对称使地方在风险处置过程中非常被动，难以进行有效的风险防范和事后处置。
更为棘手的是，地方在推动经济发展与金融风险防控之间面临两难选择。为了发展本地经济，地方迫切需要大量金融资源，但在追求发展与风险控制之间难以取舍。地方对部分金融机构拥有资产和人事管理权，既是股东又是监管者，存在利益冲突。有些地方的金融办更侧重于融资和招商，而非监管和化解风险。这种做法甚至通过规定社会融资规模和贷款任务、对地方金融机构进行考核排名等方式给辖内金融机构施加压力，从而加速了风险的累积。
关于金融监管架构的调整方案，虽然社会各界对改革必要性已达成共识，但在具体改革方案上仍存在争议。提出的方案包括“一行三局”、“一行两会”以及“一行一委”等模式，这些方案在一定程度上有助于解决现存问题，但都存在不足。这些改革方案更像是外科手术式的调整，主要聚焦于组织架构的改变，而忽视监管理念的转变。
在传统经济发展模式下形成的金融体系和监管理念，不可避免地打上了“速度即效益”和作为“保增长工具”、“宏观调控工具”的烙印。监管理念中的“父爱主义”和“母爱主义”交织，既严格管制金融机构的行为，又过度呵护，简单以数量增长为政策导向。如果监管理念不进行调整，不论金融监管架构如何改变都可能是低效的。现有改革方案并未解决不同目标之间的利益冲突问题。监管机构身负多重职能，如促进经济发展、促进金融行业发展、规范金融秩序、支持经济结构调整、实现国家战略、保护金融消费者等，这些职能的目标往往冲突，是部门利益的根源之一。现有改革方案无法解决这个问题，只是把问题内部化，可能会使外部监督缺乏足够的信息和对现实状况的把握能力。我国金融监管框架的反思与重构建议
当前，我国金融监管体系面临多方面的挑战，尤其是缺少财政部门的参与，这与国际上许多经济体的宏观审慎管理框架形成鲜明对比。财政部门在一国金融体系的稳定中扮演着至关重要的角色，不仅在使用公共资金维护金融稳定过程中担当重要角色，也配合货币政策，使财政政策与货币政策相互支撑。
近期，英国金融监管架构的改革备受关注，但人们在讨论时往往忽视了英国财政部的重要作用。尽管英国中央银行具有高度的独立性，但英国财政部在政治上具有更高的地位，且在动用公共资金进行危机救助方面拥有决策权。
反观我国，在金融监管框架改革的筹划过程中，财政部门的基本排除显得颇为奇怪。我国在进行金融监管架构改革时，应借鉴国际经验，充分重视财政部门的参与。
关于我国金融监管框架重构的建议，考虑到我国的现实情况，改革必须分阶段推进。
短期内不宜对金融监管架构进行大幅度调整。我国经济当前面临下行压力，经济结构调整和产业升级过程中问题和矛盾将快速暴露，进入经济、金融风险的高发期。监管理念的转变至关重要，在理念转变之前，任何形式的机构调整都难以解决实质问题。
针对当前金融监管体制机制中的突出问题，如信息沟通不畅、反应速度过慢、政策精准度不高、决策科学性不够、分业监管带来的监管真空等，应抓住主要矛盾，重点解决。
建立金融信息共享机制是当务之急，统一信息的统计标准，解决各监管机构信息征集标准不统一、共享性不高的问题。建立高层级的金融决策协调机制，打破部门利益和部门保护主义，提高决策的开放性、透明度和科学性。摈弃“谁的孩子谁抱走”的思维，统一金融监管政策，确保全国实行统一监管规则。在此过程中，“金融稳定委员会”的设立和强化显得尤为重要。该委员会应具备法定职责、明确的工作程序和决策机制，并增加财政部的投票权。为确保其有效运作，应成立专职的办公室并配备足够的专职人员。委员会应定期对外发布信息和金融稳定报告。
我国金融监管架构改革应借鉴国际经验，结合国情，分阶段推进，确保金融体系的稳定和持续发展。在中央设定的金融监管框架之下，地方依据其监管职权，与中央协同合作，共同抵御金融风险。目前市场上存在的众多非正规金融产品，如各类名目的理财产品和地方金融资产交易所交易的股权、债券等，大部分可归于信托和证券两大类别。这些产品尚未被全面纳入监管体系，我们急需推进《信托法》和《证券法》的修订与完善，确保这些产品和交易活动得到应有的监管关注，从而消除监管空白。
关于金融监管架构的构建，我们有以下设想：
一、在推进改革和改良措施的我们应寻找合适的时机对金融监管架构进行调整。我们的目标是一个拥有有效权力制衡的架构。任何权力，特别是同一层级的权力，都需要制衡。过于依赖上级权力的制衡可能导致下级权力机构失去动力和效率，或者出现权力失控和责任错配的情况。我们不能仅仅因为部门利益而盲目模仿外国模式。
二、我们需要提高金融监管的效率。为此，应明确界定金融监管部门的职能，使其从可能存在利益冲突的职责中解脱出来，如金融发展、保增长保稳定等职能。通过增强金融监管部门的独立性，促使其专注于维护金融体系的稳健，保护金融消费者权益和公平竞争。提高监管机构的监管能力，赋予其足够的监管资源。加强人大对金融监管机构的监督与问责，转变监管方式，减少不必要的行政干预，尊重市场和金融家的合作式心态。
三、在构建新架构时，我们需要强化宏观审慎监管，特别关注系统重要性金融机构和跨业经营活动的监管。这意味着我们要改变机构监管模式，推进功能监管；改变数量管控方式，主要通过价格调控市场；实现金融市场的统一；消除监管真空，实现金融监管的全覆盖。
四、新的架构也需要注重金融消费者的保护。金融消费者保护已成为国际金融监管体系改革的重要趋势，而我国在这方面的工作还有待加强。我们需要通过立法和机构调整来强化金融消费者的保护力度。
基于以上目标，我们设想未来的金融监管框架为“一委一行、一会、一局”模式。包括在金融稳定委员会领导下的中央银行、金融监管委员会以及中小投资者和金融消费者保护局。其中，中央银行负责宏观审慎监管，与金融监管委员会共同负责系统重要性金融机构的监管；金融监管委员会则负责微观审慎管理，规范金融机构的市场行为；而中小投资者和消费者保护局则致力于保护金融消费者的权益。
我们必须认识到，金融监管框架的重构是一项系统工程，它不仅涉及到机构调整，还涉及到金融立法、金融基础设施改造、金融发展理念调整等诸多问题。这需要我们的持续努力。
(作者观点，由国务院发展研究中心金融研究所所长的专业见解提供。)